湖南新聞網(wǎng)消息 一邊是國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部不贊成轉(zhuǎn)讓風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)，一邊是景區(qū)經(jīng)營性質(zhì)日趨多樣化。多年來，景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離備受關(guān)注。

　　據(jù)華聲在線-湖南日報報道，早在1994年，我省首開國內(nèi)景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓先河。10多年來，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)分而治之的景區(qū)已不鮮見，這些景區(qū)資源保護與運營狀況到底如何？

　　【以“轉(zhuǎn)”尋“機”】

　　2900萬元買下50年經(jīng)營權(quán)，洪江古商城期待新生

　　悠悠沅水畔，晨鐘暮鼓里靜默著一座秀麗古城——洪江古商城。她起源于春秋，成型于宋元，鼎盛于明清，頭頂“中國第一古商城”、中國海上“絲綢之路”重要節(jié)點、“明清古建筑的典藏樣本”等璀璨光環(huán)。

　　步入現(xiàn)代社會，盡管她逐漸淡出了人們視野，卻無時不在期待著有人將她喚醒，涅槃新生。

　　這一天終于來了！

　　2011年5月19日，由懷化市洪江區(qū)管理委員會，湖南日報報業(yè)集團有限公司，鳳凰古城旅游有限責(zé)任公司，大漢城鎮(zhèn)建設(shè)有限公司，老百姓大藥房連鎖有限公司董事長謝子龍，5方共同出資、聯(lián)合組建的洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展股份有限公司入主洪江古商城。該公司以2900萬元，獲得古商城50年的資源保護使用權(quán)及核心景區(qū)以外有關(guān)旅游地產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)，開發(fā)、經(jīng)營洪江古商城的文化旅游產(chǎn)業(yè)。

　　洪江古商城作為第六批全國重點文物保護單位，其文化旅游價值不可估量。然而，古商城的基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，品牌亟待提升，文化內(nèi)涵有待挖掘。而僅憑古商城當(dāng)?shù)卣α?，顯然力不從心。

　　洪江古商城開發(fā)，呼喚體制與機制創(chuàng)新。

　　“我們屬于受托經(jīng)營。”9月底，洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)投資股份有限公司董事、總經(jīng)理文奇向記者介紹，在共同經(jīng)營的5方中，由洪江區(qū)管委會設(shè)立的洪江城市建設(shè)投資有限公司占10%的股本，走的是一條政府主導(dǎo)、社會力量共同參與文物保護、旅游文化資源開發(fā)的新路子。5方集旅游開發(fā)、行政資源、文物保護、媒體傳播于一體，被外界譽為“黃金組合”。文奇自信地表示，這樣的組合必將帶來“聚變效應(yīng)”。國家文物局副局長董保華認(rèn)為，這是一次有益嘗試，是有效解決文物保護與發(fā)展問題的根本出路。

　　洪江古商城的保護與開發(fā)，已作出初步規(guī)劃。對至今仍保存完好的380多棟明、清、民國時期的會館、錢莊、商行、客棧、鏢局等古建筑，將重點修繕、保護。

　　省內(nèi)多處景區(qū)放開經(jīng)營權(quán)，尋求發(fā)展機遇

　　洪江古商城，只是我省景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的一個例子。

　　早在1994年，張家界市武陵源區(qū)就以租賃經(jīng)營方式，將寶峰湖轉(zhuǎn)讓給馬來西亞保利(湖南)實業(yè)貿(mào)易有限公司經(jīng)營60年，從而首開國內(nèi)旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓先河。

　　隨后，上世紀(jì)90年代末期和本世紀(jì)初，張家界的黃龍洞、湘西的鳳凰古城等景區(qū)，相繼以委托經(jīng)營方式，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。猛洞河、德夯、坐龍峽3個景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，曾先后由景區(qū)所在地政府轉(zhuǎn)讓給外地公司開發(fā)經(jīng)營。因種種原因，湘西土家族苗族自治州政府最近收回了這3個景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。

　　幾年前，邵陽新寧崀山、常德石門夾山等景區(qū)，也嘗試過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。但幾年運作后當(dāng)?shù)卣质栈亓私?jīng)營權(quán)。去年，沅陵縣也對外表示，有意轉(zhuǎn)讓二酉山等景區(qū)經(jīng)營權(quán)，以加快推進當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)化。

　　今年5月，靖港鎮(zhèn)政府將靖港古鎮(zhèn)風(fēng)景區(qū)的經(jīng)營權(quán)正式交給長沙建華旅游投資有限公司。

　　推動靖港古鎮(zhèn)深層次保護與開發(fā)，是當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的初衷。而長沙建華旅游投資公司要面對的現(xiàn)實是，在協(xié)議簽訂時，古鎮(zhèn)每周的游客僅有1.5萬人次左右；而2009年對外開門迎客第一周，游客為17萬人次。

　　前不久，時任建華公司副總經(jīng)理何曉陽在接受記者采訪時稱，接手靖港古鎮(zhèn)，看中的是其周邊的發(fā)展空間。記者了解到，在該公司初步投資意向中，圍繞古鎮(zhèn)周邊的近1500畝土地上，將開發(fā)15個項目，主要集中在賓館、娛樂休閑、餐飲、購物、旅游地產(chǎn)等方面。何曉陽分析，靖港僅有幾條古街，缺少觀光之外的娛樂休閑場所，難以留住游客。建華公司入駐前3年基本不求回報，只管投入，待這些項目落地后，應(yīng)該能有效改善靖港的旅游面貌。

　【因“轉(zhuǎn)”而“活”】

　　黃龍洞打了“擦邊球”，國有資產(chǎn)并未“賤賣”

　　景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，我省不乏因“轉(zhuǎn)”而“活”的項目。黃龍洞就是其中之一。

　　但當(dāng)初黃龍洞景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，可不像如今洪江古商城來得順利。

　　“當(dāng)時的寶峰湖、黃龍洞幾乎年年虧損，每到年底，區(qū)政府都要貸款給員工發(fā)工資。”張家界市旅游局局長丁云勇回憶。

　　在委托經(jīng)營之前，黃龍洞景區(qū)由武陵源區(qū)政府經(jīng)營和管理。“當(dāng)時就是政府的一個巨大包袱，艱難度日。”丁云勇說，決策機制繁雜、資金投入不足、安置性人員太多等，顯示出景區(qū)國有化經(jīng)營機制已不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。

　　“那時候黃龍洞景區(qū)想增加一條游船，必蓋17個公章。”黃龍洞投資股份有限公司常務(wù)副總經(jīng)理戴成桂笑言。

　　然而，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，“各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝資源及其景區(qū)土地。”黃龍洞景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，只得打了一個“擦邊球”。1997年，經(jīng)與武陵源區(qū)政府?dāng)?shù)輪談判，黃龍洞投資股份有限公司出資6000萬元，以“委托經(jīng)營”方式，獲得黃龍洞景區(qū)45年的經(jīng)營權(quán)。1998年1月，黃龍洞景區(qū)正式實施委托經(jīng)營。

　　消息一傳出，立即引來一片反對之聲。丁云勇說，當(dāng)時壓力很大，幾乎天天接到電話，都是來自上級部門的批評，但最終還是堅持了下來。

　　在黃龍洞景區(qū)實行委托經(jīng)營后的幾年里，不少來自山東、北京等地的考察隊伍涌向張家界。時任建設(shè)部副部長的趙寶江在實地考察后，也對其景區(qū)資源的保護與經(jīng)營予以肯定。

　　經(jīng)營權(quán)不管是租賃、委托經(jīng)營還是轉(zhuǎn)讓，主要質(zhì)疑是：由民營企業(yè)經(jīng)營幾十年，豈不是“賤賣”國有資產(chǎn)，旅游資源能得到保護嗎？

　　“沒有賤賣！”丁云勇說。首先，發(fā)生變化的只是經(jīng)營主體，政府仍然牢牢掌握著景區(qū)資源的所有權(quán)與管理權(quán)；其次，不管國有經(jīng)營還是民企經(jīng)營，同樣都是納稅，經(jīng)營得越好，稅收才會水漲船高；三是原本“拮據(jù)”的政府一次性獲取巨額回報，才能加強旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　戴成桂介紹，2010年，黃龍洞景區(qū)的門票收入達8300多萬元，今年有望突破1億元。這樣紅火的景象，足以說明黃龍洞創(chuàng)新經(jīng)營機制的嘗試是成功的。

　　門票收入從百余萬躍升至1.5億，鳳凰嘗到甜頭

　　就在黃龍洞景區(qū)成功實現(xiàn)委托經(jīng)營1年多后，離張家界并不遠的鳳凰古城，也嘗試分離景區(qū)經(jīng)營權(quán)。

　　上世紀(jì)八十年代和九十年代初期，因擁有鳳凰煙廠這個納稅大戶，鳳凰是我省僅有的幾個財政過億元縣之一。但至上世紀(jì)九十年代中期，隨著煙廠關(guān)門，縣財政收入急劇下滑。全縣產(chǎn)業(yè)如何轉(zhuǎn)型？

　　隨著黃龍洞委托經(jīng)營模式逐漸被認(rèn)可，鳳凰決策者意識到，鳳凰與200公里之外的張家界可連點成線，依托其強大的游客輻射能力，鳳凰沉睡多年的旅游資源可以被“喚醒”。

　　誰是鳳凰古城最佳經(jīng)營者？

　　2000年，鳳凰縣政府在與多家企業(yè)談判后，終于與黃龍洞“當(dāng)家人”葉文智牽手，黃龍洞股份有限公司獲得南長城、沈從文故居、熊希齡故居、沱江、古城墻、城樓、奇梁洞等8個景點50年的經(jīng)營權(quán)。

　　黃龍洞投資股份有限公司常務(wù)副總經(jīng)理戴成桂，正是當(dāng)年接手委托經(jīng)營鳳凰古城的負責(zé)人之一。他介紹，在進駐鳳凰前，當(dāng)?shù)卣验_發(fā)鳳凰古城兩三年，由縣旅游局進行日常經(jīng)營，基本屬于接待型旅游。門票收入很少。1999年的門票收入為128萬元，至2002年1月黃龍洞公司正式接管后，當(dāng)年的門票收入一躍至1560萬元。2010年，鳳凰接待國內(nèi)外游客520.06萬人次，門票收入1.51億元，而所有的旅游收入已達30.02億元。

　　在不到10年時間，鳳凰古城僅門票收入就增長了100多倍，旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。鳳凰古城從經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中嘗到了甜頭！

　　【絕非一“轉(zhuǎn)”了之】

　　權(quán)責(zé)利明晰，抓住該抓的，放開可放的

　　如何成功實施景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，張家界無疑最有發(fā)言權(quán)。

　　丁云勇認(rèn)為，一定要在合同中明晰雙方的權(quán)責(zé)利，通過明確的條款，規(guī)避各種潛在的風(fēng)險。如景點內(nèi)所有開發(fā)項目必須由當(dāng)?shù)卣畬徟?；?jīng)營企業(yè)若將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，轉(zhuǎn)讓增值部分的歸屬將由政府決定等，這樣，可有效地避免經(jīng)營企業(yè)過度開發(fā)和亂開發(fā)資源，也可避免景區(qū)在不斷轉(zhuǎn)讓中造成損耗。

　　丁云勇認(rèn)為，政府還要詳細了解受委托經(jīng)營企業(yè)的專業(yè)資格、資金能力、信用等級、經(jīng)營績效、文化背景等。

　　如寶峰湖最初租賃給馬來西亞的一家公司，后來又轉(zhuǎn)讓給張家界股份有限公司。2001年9月，張家界旅游開發(fā)股份有限公司續(xù)約取得經(jīng)營權(quán)，組建了張家界寶峰湖旅游實業(yè)發(fā)展有限公司。雖然張家界旅游開發(fā)股份有限公司是國有控股企業(yè)，但是一家純粹市場化運作的企業(yè)。這次轉(zhuǎn)讓一樣是依合同辦事，轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的市場溢價部分，歸政府所有。

　　放開景區(qū)經(jīng)營權(quán)，張家界當(dāng)?shù)卣脑瓌t是：抓住該抓的，放開可放的。

　　對于264平方公里的核心景區(qū)，當(dāng)?shù)卣兄逍讯恢碌恼J(rèn)識：這決不能動！丁云勇透露，在上世紀(jì)九十年代初，有企業(yè)出資50億元，也沒能買下主景區(qū)的經(jīng)營權(quán)。此外，一些涉及環(huán)保方面的項目都是政府在經(jīng)營，因公益成分較多。

　　而一些二級景區(qū)之所以能轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，因其資源規(guī)模較小，政府容易監(jiān)管，協(xié)調(diào)任務(wù)不大。

　　另外，景區(qū)內(nèi)的一些經(jīng)營類項目，張家界也積極引進多種投資方式和經(jīng)營主體，如引進天津?qū)幇l(fā)集團開發(fā)天門山景區(qū)，建成了世界最長的高山客運索道；引進香港投資商建設(shè)天子山客運索道，年創(chuàng)造稅收2000多萬元；在武陵源風(fēng)景區(qū)里，還有中外合資興建的百龍電梯……這些外來投資商，帶來了資金、人才及先進的經(jīng)營理念，也推動了旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

　　丁云勇認(rèn)為，只要資源的所有權(quán)控制在政府手中，商業(yè)化項目可以放手讓市場來做。這樣有利于政府融資，減少競爭性項目的經(jīng)營風(fēng)險。

　　經(jīng)營權(quán)出讓是把“雙刃劍”，監(jiān)管力度不能削弱

　　“景區(qū)經(jīng)營權(quán)絕不能一賣了之。”鳳凰古城旅游有限責(zé)任公司董事長葉文智認(rèn)為，鳳凰古城經(jīng)營成功的原因之一，就是當(dāng)?shù)卣谵D(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的同時，并沒有放松監(jiān)管。

　　采訪中，景區(qū)受委托經(jīng)營的企業(yè)認(rèn)為，景區(qū)的生態(tài)資源、文化資源就是企業(yè)的生存之本，企業(yè)不可能竭澤而漁。企業(yè)進行市場開發(fā)積極性比較高；在景區(qū)資源的保護上，力度也不會遜于政府部門。

　　然而，國內(nèi)也有一些景區(qū)，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后資源遭到破壞。

　　丁云勇認(rèn)為，政府必須嚴(yán)格行使管理權(quán)，嚴(yán)格審查景區(qū)內(nèi)所有開發(fā)項目，不能由企業(yè)單方面決定開發(fā)和動工興建某個項目。幾年前，黃龍洞公司擬對洞內(nèi)一條游人步行道作出改動，但馬上有人提出異議。后經(jīng)過嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)并不會危及洞內(nèi)的自然資源，只是對景區(qū)進行配套完善，最終才得以批準(zhǔn)。

讓專業(yè)人做專業(yè)事

　　徐飛雄

　　風(fēng)景名勝區(qū)是極其珍貴的、不可再生的自然和文化資源，由國家所有、政府行使管理權(quán)，是出于對資源的保護。但任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)遵循經(jīng)濟規(guī)律，旅游產(chǎn)業(yè)的資源優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，景區(qū)開發(fā)必須借助外力，走市場化經(jīng)營之路，成功實現(xiàn)資源與資本、資源與市場的對接。景區(qū)的所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，應(yīng)是大勢所趨。

　　旅游資源的成功開發(fā)，離不開市場、品牌、制度、人才等要素，而政府往往缺乏專業(yè)運作的平臺。要讓景區(qū)資源價值最大化，更好地實現(xiàn)高效率運作，最好的辦法就是市場的事交給市場去辦，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。企業(yè)有專業(yè)運作團隊，有先進管理理念，有市場運作經(jīng)驗，有巨大的資金實力，企業(yè)應(yīng)該當(dāng)運動員，而政府應(yīng)該把自己置于裁判員的位置。

　　其實，圍繞旅游資源市場化經(jīng)營，其爭論核心，就是經(jīng)營權(quán)一旦放開，是否會對資源和環(huán)境造成破壞。如果僅出于這方面考慮而抱著資源不放，無疑類似因噎廢食。首先，如果旅游資源市場化經(jīng)營帶來的邊際社會效益大于邊際社會成本，那么放開景區(qū)經(jīng)營權(quán)是更有效率的，更有利于社會發(fā)展；其次，景區(qū)放開的只是經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)和管理權(quán)仍由政府掌控，只要強化監(jiān)督管理，防止市場壟斷和過度競爭，防止資源和環(huán)境遭到破壞，就能規(guī)避市場失靈。再次，要消除政府既是經(jīng)營者又是管理者所造成的弊端，政府就必須轉(zhuǎn)變職能，重構(gòu)角色。

　　景區(qū)所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)是否分離，以何種方式分離，并非一個模式，應(yīng)針對不同景區(qū)，區(qū)別對待，既可轉(zhuǎn)讓、租賃、委托經(jīng)營，也可政府參股、管理部門成立經(jīng)營公司經(jīng)營等。

　　不管是當(dāng)?shù)卣?、管理部門，還是企業(yè)，在景區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離上，都應(yīng)該慎之又慎。目前，我國旅游景區(qū)(點)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，缺乏合理的制度安排。作為當(dāng)?shù)卣凸芾聿块T，需謹(jǐn)慎選擇、嚴(yán)格審核轉(zhuǎn)讓企業(yè)的資格；科學(xué)評估資源價值；制訂相關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為，保障景區(qū)在更高層次上實現(xiàn)保護與開發(fā)的統(tǒng)一，這樣，才能“轉(zhuǎn)”得放心有效。作為企業(yè)，也要摸清資源家底，全面評估景區(qū)長遠發(fā)展的潛質(zhì)。一時沖動涉入旅游景區(qū)經(jīng)營，巨額投資打了水漂，這樣的慘痛教訓(xùn)并不鮮見。企業(yè)務(wù)必看到高收益背后的高風(fēng)險。

　　(作者為省人民政府參事、湖南師范大學(xué)旅游研究所所長)